推动完善多元化补偿机制研究设立生态保护补偿基金——《推进生态综合补偿实施方案》专家解读文章之三
2026-05-25
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近日，经国务院同意，国家发展改革委和财政部联合印发《推进生态综合补偿实施方案》(以下简称《方案》)，这是继2024年4月《生态保护补偿条例》(以下简称《条例》)正式施行后，我国在生态保护补偿领域推出的又一重要制度文件。《方案》以制度创新推进市场化补偿，提出“探索建立生态保护补偿基金”，旨在坚守生态保护补偿制度核心原则的基础上，拓宽补偿资金渠道、激活社会资本参与、健全市场化多元化补偿机制。
一、研究建立生态保护补偿基金，标志着补偿资金结构从“政府主导”向“多元共担”转型
《方案》提出“拓宽生态保护补偿筹资渠道，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金”，其目标在于推动生态保护补偿资金来源结构变革，核心功能是为生态保护主体提供稳定、可持续的补偿，同时通过市场化运作实现资金滚动循环，区别于单纯以盈利为目标的产业投资基金。
(一)破解生态保护补偿资金长期依赖财政的结构性瓶颈
当前我国已建立起以财政转移支付为主体的生态保护补偿体系。近年来，中央财政重点生态功能区转移支付年度规模已稳定超千亿元，叠加水污染防治资金、森林生态效益补偿资金等渠道，已形成支撑全国生态保护补偿的基础性财政资金盘子。但从需求侧看，国家重点生态功能区生态管护、退化生态系统修复、生物多样性保护等领域的资金需求持续增长，现行生态保护补偿资金主要来自财政拨付，市场化补偿资金比例低，资金来源单一，且存在明显资金缺口。同时，中西部生态功能区地方财力有限，配套能力不足，财政投入的边际约束日益凸显。《方案》提出探索建立生态保护补偿基金，有利于通过市场化方式引入社会资本，使其成为补偿资金的重要补充与拓展部分，构建财政资金主导、社会资本跟进的多元投入格局。
(二)精准衔接《条例》确立的市场机制补偿路径
《条例》是我国首部专门规范生态保护补偿工作的行政法规，将生态保护补偿机制明确划分为财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿三大类型，单列一章对市场机制补偿作出原则性规定，鼓励社会力量参与生态保护补偿。《方案》关于生态保护补偿基金的规定，是将《条例》原则性要求转化为可操作政策的具体行动。基金模式不同于财政直接拨款和政府主导的横向补偿，而是搭建了一个政府引导、企业参与、专业管理的市场化平台，为市场机制补偿提供了标准化的制度载体和可落地的实践路径。
(三)推动生态保护从“输血”向“造血”转变
以财政转移支付为核心的“输血式”补偿，是我国生态保护补偿制度的基础性支撑，但单一依赖财政投入的模式存在受财政状况波动影响大、对保护主体长效激励不足、生态保护与地方民生发展联动性弱等局限。探索建立市场化运作的生态保护补偿基金，是摆脱上述困境的重要路径。基金如通过“修复+运营”“保护+经营”等模式，在严守生态保护底线前提下，培育生态友好型产业，打造具备稳定合理收益的项目载体，打破生态保护仅靠财政持续投入的单一格局。基金市场化运作的合理收益，可反哺重点生态功能区、生态保护红线区域的保护主体，为生态管护经费、保护成效奖励提供稳定补充。同时，产业的发展可以带动地方产业升级、农村劳动力就近就业、村集体与农户共享增值收益，把生态红利留在当地、惠及群众，构建“保护—增值—反哺”良性循环。
二、市场化运作与要素保障双轮驱动，为基金研究设立及规范运行提供清晰制度框架
《方案》明确了“市场化运作”的核心原则以及“要素保障”的配套措施。这些规定构成了基金规范运行的基本制度框架，为社会资本参与提供了清晰的指引。
(一)坚持市场化运作原则，保障基金各环节遵循市场规则
只有坚持市场化运作，基金才能实现自我造血和滚动发展。所谓“市场化运作”，关键在于基金的资金募集、项目筛选、投资决策、投后管理和退出机制，均需按照金融市场的通行规则进行。这意味着基金的管理人应当具备专业投资能力，投资决策应当基于独立的风险收益评估，项目选择应当兼顾生态效益和经济回报。从先行实践来看，浙江省设立的生态保护修复产业专项基金、江西省设立的市场化生态修复基金，在财政资金引导、社会资本募集、市场化项目运作、生态与经济效益协同等方面开展了有益探索，为本次《方案》提出探索建立生态保护补偿基金提供了坚实的实践支撑。
(二)明确多元主体参与，拓宽市场化筹资渠道
《方案》提出“鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金”，这一政策设计体现了生态保护补偿的市场化导向。在水资源开发、矿产开采、森林经营、旅游开发等经济活动中，相关企业的生产经营直接或间接依赖于自然资源要素，是生态效益的直接受益者，同时也对生态系统造成不同程度的扰动，理应承担相应的补偿责任。政策鼓励这些企业参与出资建立生态保护补偿基金，有助于将资源利用与生态保护有机衔接，既为企业履行生态保护责任提供了规范渠道，也为基金筹集稳定、可持续的资金来源提供了制度保障。同时，《方案》明确向其他社会资本敞开参与通道，只要遵循市场化运作规则，均可依法参与，体现了政府引导、多元主体共同参与的制度设计思路。
(三)强化法定要素保障，连通项目落地关键环节
生态保护修复类项目往往涉及用地审批、林地和草地征占用手续、水域管理等多方面要素保障事项。《方案》明确要求“自然资源等部门按规定为生态保护补偿基金支持的项目提供用地等要素保障”，这是关键的配套政策。这一规定意味着，基金投资的项目在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，可依规获得用地等要素保障的支持与便利。自然资源等部门的要素保障承诺，可以降低基金投资项目的制度性交易成本，增强社会资本参与的预期和信心。这也是《方案》体现系统思维、注重政策协同的重要表现。
三、以研究设立生态保护补偿基金为载体，构建生态保护补偿长效发展机制
《方案》提出探索建立生态保护补偿基金，通过基金的平台化作用，不仅是资金渠道的拓展，更是打通生态价值转化堵点，推动生态保护补偿从短期投入向长效机制转型的重要抓手。
(一)衔接生态产品价值实现，打通“绿水青山”向“金山银山”转化通道
生态保护补偿的长期痛点之一，在于生态产品的公共属性导致其价值难以通过市场机制有效显化，进而造成社会资本参与动力不足。《方案》提出的市场化生态保护补偿基金，正是落实《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》要求的载体。通过基金的专业化投资运作，能够将生态保护修复与生态产业发展有机绑定，在开展生态修复、生态管护的同时，培育发展特色种养、生态旅游等生态友好型产业，推动生态要素向生产要素转化、生态价值向经济价值转化，既实现了区域生态质量的显著提升，也将为基金带来了稳定的投资回报。
(二)统筹多元补偿主体与机制，强化生态保护系统治理效能
生态保护补偿基金作为综合性的资金与项目平台，是落实“生态综合补偿”要求的重要载体，能够有效破解长期以来单一要素补偿分割、资金使用碎片化、治理合力不足的问题。一方面，基金可以整合财政引导资金、资源开发企业的补偿资金、社会资本的投资资金，形成“多位一体”的资金池，改变过去资金分散、使用效率不高的问题；另一方面，基金可以跨领域统筹布局生态保护项目，同步推进水质提升、森林抚育、生物多样性保护等多项任务，实现“一揽子”解决区域生态问题。
(三)遵循《条例》法定要求，探索健全双维度绩效导向的监管体系
市场化运作并不意味着放松监管，市场化运作的基金模式，必须严格遵循《条例》中关于生态保护补偿资金绩效管理、全程监管的法定要求，确保基金运行始终不偏离生态保护补偿的核心目标。未来，生态保护补偿基金应探索建立“生态效益+经济效益”双维度的绩效评价体系，既考核资金使用效率、投资回报率等经济指标，保障社会资本的合理收益，也考核生态质量改善、生态系统服务功能提升等生态指标，确保基金投资不偏离生态保护的核心方向。同时，通过建立信息公开机制，定期公开基金的资金使用、项目进展、绩效成果等信息，接受政府监管与社会监督，保障基金规范透明运行。
(作者王才君 系中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任)
原标题：推动完善多元化补偿机制研究设立生态保护补偿基金——《推进生态综合补偿实施方案》专家解读文章之三
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